토지 공개념 과 개헌

토지 공개념 개요 와 내용, 개헌을 하려는 의미에 대해
 

토지 공개념에 대해 공산주의와 아니다라는 의견과 찬성 입장과 반대 입장에 대해 알아보고 현재 제가 계획하고 있는 분양 관련 내용을 수정해야 하는가? 라는 궁금증을 해결하기위해 조사해 보기로 했다.

 

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 1. 토지공개념 개요
토지(土地)의 공적재화로서의 성질을 인정하여, 토지에 대한 사유재산권으로 인한 이득 취득을 적절히 제한하여야 한다는 생각이나 주장을 의미한다. 대표적인 예가 절대농지, 그린벨트, 공공택지, 공공임대주택 모두 토지공개념에 속한 제도라고 볼 수 있다. 하지만 실제로 토지를 이용하는 사람을 보호하기 위해 포괄적인 토지 공개념보다 토지 이윤분배제도라는 말이 더 정확하며 적합하다는 학자도 있다.

2. 등장배경
토지는 인간의 생존에 필수적인 요소이자 기반이다. 토지가 없으면 집을 지을 수도 없고, 작물과 가축을 기를 수도 없다. 의식주에 필요한 모든 물자가 토지에서 나온다. 인류의 생산활동이 수렵에서 토지정착을 필요로 하는 농경으로 전환되면서, 토지는 인간에게 더욱 중요한 가치를 가지게 되었다.

그러므로 시대와 장소를 가리지 않고 인간은 끊임없이 토지를 조금이라도 더 가지려고 하였다. 인류역사상 대부분의 갈등과 분쟁은 결국 토지소유 문제에서 비롯되었다. 토지와 관련된 개인과 개인 간(예: 토지경계의 확정, 지주-소작농), 개인과 국가 간(예: 개발제한구역), 국가와 국가 간(예: 영토분쟁, 전쟁)의 분쟁은 항상 역사의 중요한 페이지를 차지하고 있으며, 현재도 진행 중이다.

이처럼 토지를 누가 얼마나 가지는가의 문제가 그 사람, 그 계층, 나아가 그 국가의 생존을 결정하였으므로, 많은 사람들이 토지문제에 관심을 가지고 제각기 최선의 정책을 내어보려 고심하였다. 특히 토지는 다른 생산요소와 달리 지구가 생긴 이래 자연적으로 존재하며, 위치와 면적이 고정되어 있다는 특성을 가지기 때문에, 특정인이 소유할 수 있다는 관념보다는 모두가 공동으로 소유하여야 한다거나, 국가나 왕이 소유하여야 한다는 관념을 중심으로 토지 사상이 발전하였다. 특히 토지사유가 소수에게 집중되는 현상이 심화될수록 생산인구가 토지를 이탈하여 국가경제가 흔들리는 일이 역사상 자주 발생하였기 때문에, 이 문제를 해결하고자 예전부터 토지제도에 관한 논의는 주로 토지 공개념, 즉 공익을 위해 토지사유를 어떻게 제한할 것인지를 중심으로 이루어졌다.

이해를 돕기 위해 과거 지주와 소작농의 관계를 예로 들어보면, 토지를 소유하지 못한 소작농은 지주의 토지를 경작하여 얻은 생산물의 대부분을 지주에게 소작료로 줄 수밖에 없었다. 토지가 거의 유일한 생산수단인 옛 농경국가에서는 과중한 소작료와 세금을 견디지 못한 농민들이 지주와 관청을 피해 산으로 도망쳐 화전을 일구는 등 토지를 이탈하는 일이 잦았고, 안정적으로 세원을 확보해야 하는 중앙정부로서는 노동력이 토지로부터 이탈하는 일은 큰 골칫거리였다. 이를 해결하려면 세율을 낮추거나 소작료를 통제하는 등 토지재산권을 제한함으로써 농민의 부담을 완화하는 길밖에 없었다.   
 
2-1. 부동산학개론에서의 토지 공개념
토지는 국민 전체의 복리증진을 위한 공동기반으로서 공적 재화임을 고려하여 그 소유와 처분에 대한 적절한 유도와 규제가 가해질 수 있다는 개념을 의미한다. 토지공개념은 토지는 그 성격상 단순한 상품으로 다룰 것이 아니라 토지가 가지는 사적 재화로서의 성격과 함께 공적 재화로서의 성격도 고려하여 그 배분 및 이용과 거래가 정상화되도록 하자는 하나의 토지 철학이다. 이는 토지는 개인 소유의 대상이 되지만 그 이전에 국토의 일부라는 것으로, 공공복리와 공익 추구라는 관점에서의 토지공개념 설정에 대한 근거를 제시한다.
토지는 사회성,공공성이 높게 요구되는 재화이므로 부증성과 함께 토지공개념을 설정하는 근거가 되는데, 이는 소유자의 절대적 소유권을 배제하고 일정 정도 이용이나 처분에 제한을 두는것이라고 할수있다.

2-2. 토지의 특성

• 자연성 : 지구가 생겨난 이래 말 그대로 자연적으로 존재하는 것으로서 인공적 생산물이 아니다. 이 때문에 소유의 대상이 될 수 있는지에 관한 문제가 존재한다.
• 고정성 : 위치와 면적, 수량이 일정하다. 즉 공급량은 한정되어 있다.
• 영속성 : 토지는 소모되거나 마멸되지 않아 물리적인 측면에서는 파괴될 수 없다.
• 희소성 : 토지가 중요한 위치에 있을수록 그 희소가치가 상승한다.
• 외부효과 : 토지의 이용결과가 인접토지에 영향을 준다.
• 개별성 : 토지는 지형, 지세, 지반은 동일한 것이 없어 개별적이다. 그 특성 또한 전부 달라 물리적으로 같은 토지는 있을수 없다는 특성을 말한다.
• 경직성 : 현재의 토지이용에 대한 결과가 미래의 토지이용에 영향을 미친다.

3.실현방안

1. 토지공공임대제 / 지대조세제ㆍ국토보유세를 도입 / 지대조세제ㆍ토지보유세를 상안.
2. 실거주, 실소유, 실활용을 감세하고 우선하되 비거주, 비활용, 투기투자식 소유의 경우 증세.
3. 다주택자의 경우 센서나 기계로 매일마다 토지를 이용하고 있는지 확인하는 제도. 토지 거주ㆍ활용 실적이 전혀 없으면 이익을 몰수하거나 저조할 경우 중과세.

 

4.법적근거

대한민국 헌법

제23조 

② 재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다.
③공공필요에 의한 재산권의 수용·사용 또는 제한 및 그에 대한 보상은 법률로써 하되, 정당한 보상을 지급하여야 한다.

 

제121조 

① 국가는 농지에 관하여 경자유전의 원칙이 달성될 수 있도록 노력하여야 하며, 농지의 소작제도는 금지된다.
② 농업생산성의 제고와 농지의 합리적인 이용을 위하거나 불가피한 사정으로 발생하는 농지의 임대차와 위탁경영은 법률이 정하는 바에 의하여 인정된다.

 

제122조 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다

5. 역대 토지 공개념 시행 국내 역사

5-1 박정희정부
"토지 공개념"이라는 용어는 제6공화국인 노태우 정권에서 처음으로 도입한 것이 아니고, 1972년 개헌때 헌법에 처음 도입되었다. 1977년 8월 3일, 제4공화국 신형식 건설부 장관이 "우리나라와 같이 좁은 땅덩어리 안에서 토지의 절대적 사유물이란 존재하기 어려우며, 주택용 토지, 일반농민의 농경지를 제외한 토지에 대해서는 공개념의 도입이 필요하다"라고 발언한 이후 국민적 관심을 받기 시작하였다.

 

수십년이 지난 지금도 그린벨트 등으로 많은 영향을 끼치고 있으며 그린벨트 제도는 과도한 개발을 막는 안전핀으로 잘 작용하고 있다. 다만 이게 한국 정부가 피해자들에게 준 혜택이라곤 하나도 없기 때문에 개인의 사유권을 극도로 제한하는 반시장적, 사회주의 정책이라는 비판 역시 상존한다.

5-2 노태우정부

"토지공개념 3법"
사실 노태우 정부가 이 법을 재벌들의 반발을 무시하고 도입했는데 1980년대 후반에 베이비붐 세대들이 집을 살 시기라 수요가 많았던데 반해 80년대 전반기에는 주택공급이 부족했기고 올림픽과 3저 호황에 의한 경기호황으로 인해 투기자금들이 부동산으로 대거 몰리면서 집값이 매년 폭등하고 있던 상황이었다. 단순히 집값만 오른 게 아니라 전월세값도 같이 폭등했기에 졸부들이 양산되고, 서민들이 전세비를 마련하지 못해 힘들어하는 상황이였다. 당연히 노태우 정부의 지지율은 바닥으로 떨어지게 되었고 지지율을 만회하려 부동산붐을 진정 시키려고 했는데 그 결과물로 나온 게 1기 신도시와 토지 공개념 3법이다.

 

< 도입 근거 >
첫째, 도시화, 산업화로 토지수요가 급증하는 것에 비해 토지공급이 제한되어 주택 등 건축가능한 1인당 평균대지가 점차 줄어들고 있다.
둘째, 지가가 지나치게 상승하여 이로 인한 소득불균형이 심화되고, 공공사업비가 증가하고 물가불안도 커진다.
셋째, 토지개발에 따른 지각의 급격한 상승으로 개발이익이 발생하는데, 이것이 토지소유주 개인의 사익으로 변질되고 있다.
넷째, 법인이 과도하게 토지를 소유하여 개인의 토지가 적고, 그것도 소수에 집중되어 있다.

 

< 목적 >
토지가 사유재인 동시에 공공적인 특성을 가지므로 공익을 우선으로 하여 토지소유를 제한하여 토지소유를 적정화하고, 토지거래를 규제하여 실수요자의 토지소유를 지원하고, 개발이익을 불로소득으로 환수하고, 기업의 과다토지 보유를 억제하여 토지이용의 효율성을 높이고자 하는 것이다.
「택지소유상한에 관한 법률」

서울특별시와 다섯 개의 광역시 거주 개인이나 법인이 소유할 수 있는 택지면적의 한도를 정했다. 이를 초과하는 택지에 대해서는 초과 소유부담금을 부과함으로써 처분이나 이용, 개발을 촉진하여 택지의 공급을 원활히 하고 국민주거생활의 안정을 도모하려는 취지이다.

「토지초과이득세법」

각종 개발사업이나 기타 사회경제적 요인으로 개발지역 주변 유휴 토지, 비업무용 토지 등의 지가가 상승해 그 소유자가 얻는 토지초과이득을 조세로 환수한다. 이를 통해 조세부담의 형평과 지가 안정 및 토지의 효율적 이용을 기하고 나아가 국민경제의 건전한 발전에 이바지함을 목적으로 했다.
「개발부담금제」
산업화 및 도시화의 진전과 더불어 개발행위에 의해 발생하는 불로소득 성격의 막대한 개발이익 사유화는 소득구조의 불균형 심화 및 계층간의 갈등을 초래하였다. 그러나 기존의 정책수단들이 투기억제 및 지가안정에 주안점을 두고 있어서 개발이익을 환수할 수 있는 제도적 장치의 마련이 시급하였다. 개발부담금제는 이와 같이 사유화 되었던 개발이익에 대해 50%의 부과율을 적용하여 환수하기 위한 제도적 장치였다.
< 구성 >
「택지소유상한에 관한 법률」 ,「개발이익환수에 관한 법률」,「토지초과이득세법」으로 이루어져 있다.
「택지소유상한에 관한 법률」
택지소유한도는 서울시와 광역시는 660㎡, 시군 지역은 990㎡, 읍면 도시계획구역은 1320㎡으로, 소유 한도를 초과하여 소유하는 택지에는 7~11%의 높은 세금을 부과한다.
「토지초과이득세법」
과세기간은 3년으로 하며, 과세기간이 개시되는 연도(1월1일~12월31일까지)의 지가상승이 정상지가상승률을 초과하는 토지에 대해 미실현 자본이득을 과표로 토지초과이득세를 부과한다.

「택지소유상한에 관한 법률」
조세를 통한 간접적인 규제가 아닌 직접적인 면적 규제로 시장기능을 왜곡한 측면이 강하다. 또한 소유상한 면적 초과택지의 분할 처분이 어렵다는 사정도 고려하지 않은 맹점을 지니고 있다.
헌법재판소는 다음과 같은 이유로 "위헌" 결정을 내렸다.
[94헌바 37등, 선고 1999-5-29]
"소유목적이나 택지의 기능에 따른 예외를 전혀 인정하지 아니한 채 일률적으로 200평으로 소유상한을 제한함으로서, 어떠한 경우에도 어느 누구라도 200평을 초과하는 택지를 취득할 수 없게 한 것은 헌법상의 재산권을 과도하게 침해한다."
「토지초과이득세법」
불로소득 환수는 적절하나 과세대상 토지를 유휴 토지로 한정한 것은 직접규제 방식과 유사하다. 그러나, 토지보유세제에 비해 시장 비(非)중립적인 조세일 뿐만 아니라 불로소득 환수를 통한 시장왜곡 교정기능이 약했다.
헌법재판소는 "헌법불합치" 결정했다. 원인은 "징수방법, 과세기간을 어떻게 설정하느냐에 따라 토지초과이득세 납부 여부와 금액이 결정된다는 난점과 '양도세'와의 '이중과세' 문제를 해결하지 못했다는 점"에 있었다. '미실현 이득에 대한 과세'가 위헌이라는 주장은 전혀 근거가 없다
[92헌바 49 등, 선고 1994-7-29]
"과세대상인 자본이득의 범위를 실현된 소득에 국한할 것인가 혹은 미실현 이득을 포함시킬 것인가의 여부는, 과세목적ㆍ과세소득의 특성ㆍ과세기술상의 문제 등을 고려하여 판단할 입법정책의 문제일 뿐, 헌법상의 조세개념에 저촉되거나 그와 양립할 수 없는 모순이 있는 것으로는 볼 수 없다."

5-3 노무현 정부
종합부동산세 제도(일정 금액 이상의 부동산을 소유한 사람들에게 부과되는 조세)를 실행했고 이 제도가 토지 공개념의 영향을 받았다. 주택거래허가제, 분양권전매금지 등.

 

5-4 문재인 정부

시민단체와 학계 일각이 꾸준히 위에 언급한 헌법 개헌 시 조문 명시, 법령 제정을 통한 실제 시행 등을 주장하고 있다.

2018년 2월 2일, 더불어민주당이 당론으로 확정한 개헌안에는 '토지공개념'을 개헌안에 강화한다는 내용이 들어갔다.
2018년 3월 21일, 청와대의 헌법 개정에서 조국 민정수석은 '토지공개념'을 분명히 하였다고 발표했다. 조국 수석은 “현행 헌법에서도 제23조 제3항 및 제122조 등에 근거하여 해석상 토지공개념이 인정되고 있다”며 “그러나 택지소유상한에관한법률은 위헌판결을, 토지초과이득세법은 헌법불합치판결을 받았고, 개발이익환수법은 끊임없이 공격을 받고 있는 상황이다. 사회적 불평등 심화 문제를 해소하기 위하여 ‘토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에 한하여 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있도록’ 하는 토지공개념의 내용을 명시했다”고 말했다.
2018년 3월 22일 정부가 언론에 헌법개정안 전문을 발표했는데, 그중 토지 공개념을 직접 명시한 조항은 아래 조문이다.

<헌법 제128조>
① 국가는 국민 모두의 생산과 생활의 바탕이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률로 정하는 바에 따라 필요한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.
② 국가는 토지의 공공성과 합리적 사용을 위하여 필요한 경우에만 법률로써 특별한 제한을 하거나 의무를 부과할 수 있다.

6. 이슈가 되는 이유

언뜻 봐서는 추가된 법조항이 기존의 항목과 크게 바뀐 게 없는 것처럼 ‘국토’가 ‘토지’라는 표현으로 바뀌었고, 제한할 수 있는 경우를 ‘균형 있는 이용·개발과 보전을 위해’에서 ‘공공성과 합리적 사용을 위해’로 바꾼 부분이 눈에 띈다. 전자는 국가가 주도하는 토지 개발 사업의 뉘앙스가 강하다면 후자는 보다 공동체의 이익을 강조한 느낌이다.

이 내용에 대해 반대쪽 주장은 
 - 토지공개념은 국가가 땅에 대한 개인의 권리를 제약하는 근거가 될 수 있어서 사유재산제와 충돌한다.
 - 겉은 오렌지 색이면서 속은 빨간 ‘자몽 헌법의 본편’”이라며 “겉은 아닌 척 포장했지만 속은 아주 벌겋다. 그것도 이것저것 붙여 놓은 누더기 자몽”이라고 평가 하며 자유 민주주의와 시장경제를 부정한 개헌이라는 표현을 썼다.

 

7. 요약 및 생각

 

우선 ‘택지소유 상한에 관한 법률’, ‘토지초과이득세법’은 위헌 및 헌법불합치 판결을 받았지만, 당시 헌법재판소가 해당 법률에 대해 위헌 판결을 내렸다고 해서 토지공개념을 완전히 부정했던 것은 아닌걸로 보인다. 1999년 4월 헌법재판소의 택지소유 상한에 관한 법률 위헌심판 내용을 보면 재판부는 “우리의 협소한 국토현실과 공익목적상 택지의 소유상한을 정하는 것 자체는 바람직하다”고 전제하면서도 “그러나 소유상한으로 정한 200평은 너무 적은 면적일 뿐만 아니라 일률적으로 이를 초과해 소유할 수 없도록 제한한 것은 헌법상 국민의 재산권을 지나치게 침해하는 것”이라고 밝혔기 때문이다. ( ↑ 5-2 노태우정부 부동산참고) 상세내용은  토지공개념은 인정하지만 제한 정도가 지나치다는 것이다. ‘개발이익환수에 관한 법률’은 합헌 판결을 받았지만 계속된 우리사회 기득권의 공격으로 2004년부터 부과가 중단된 상태다. 

 

만약 매매가 3억원 아파트옆에 공공의 금액으로 만들어지는 전철역이 생겨서 6억원으로 치솟았다면 시세 차액인 3억원을 개인이 온전하게 가져가는게 맞는가? 라는 질문에 대한 답변은 가진자와 못가진자로 나뉘는 대답이 나올꺼 같고.. 옳고 그름을 판단하기는 어려울꺼같다. 하지만 결국 합헌판결을 받은 '개발이익환수에 관한 법률’을 앞으로는 적용하려 할꺼 같고 스스로의 노력이 아닌 공공의 재원을 가지고 부가적으로 창출된 이익에 대해서는 전부는 아니더라도 그 일부 만이라도 가진자들만의 것이 아닌 공공의 이익으로 변해서 '조물주 위에 건물주' 라고 자조하는 사회 분위기가 변했으면 좋겠다는 생각은 해본다.